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如果我们能够将较为系统的行政法治理念集中规定在《行政法典总则》之中，这对于我国行政法治将会是一个提升。

行政相对人不违法，并不妨碍行政机关行政强制措施。[94]（美）汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程峰如等译，商务印书馆1980年版，第391页。

第二，排除责令限期改正和责令停工整顿。②从行为对象上来看，行政处罚是为了课予不利益，标的是利益，而非权利。[73]参见李孝猛：责令改正的法律属性及其适用，《法学》2005年第2期，第54-63页。[46]持此类认识的依据有：①国务院《关于劳动教养问题的决定》中关于劳动教养，是对被劳动教养的人实施强制性教育改造的一种措施。[18]然而，从概念法学上来说，功能性考量标准虽然有利于细化裁判思路，却过于个案化，并未形成一套固定的判断标准，无法获得体系化，更加难以被运用到立法上。

构成要件该当性的次序判断是违法性判断。②制裁性的打击对象是合法利益，但没收违法所得责令停产停业等均指向违法利益，与制裁性明显不符。这是《行政法典总则》中有关行政法治理念的一个较新的内容。

《行政法典总则》可以将形成共识的、具有科学内涵的行政法治理念进行统一的、规范化的表述。由此可见，给付行政是行政法发展的一个较高的历史阶段，它与管制行政、契约行政等相区别。行政法指导思想居于行政法要素的最顶端，是最为抽象的要素，指导思想往往可以覆盖不同的部门法。在行政法治体系中，行政法治理念究竟扮演什么角色，我们必须对其功能做出相应的定位。

我国《立法法》对法律位阶作了相对严格的划分，依据《立法法》第8条法律保留原则的规定，刑事立法、民事立法，还有一些相对重要的立法都保留在法律层面。行政法治理念与上述这些复杂而多样的行政法概念究竟是什么关系，与行政法原则、行政法治的目标、行政法制度是什么关系等尚须厘清。

例如，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。行政法治理念的分散化是行政法治理念在行政法中结构性瑕疵的重要表现，这样的分散规定，使一些能够成为行政法治理念的东西并没有取得行政法治理念的地位。比如，高效便民和权责统一既是行政法治理念，同时也是行政法的基本原则。（二）法定职责必须为，法无授权不可为的理念 《纲要（2021—2025年）》规定：坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变。

也正因为如此，目前学界鲜有学者明确界定它，但学界对于法治理念的概念是有解读的。五 《行政法典总则》整合行政法治理念的立法技术 （一）使其成为一个整体 行政法治理念是《行政法典总则》制定所涉及的首要问题，《行政法典总则》应当开宗明义对行政法治理念作出表述。《行政法典总则》必然会涉及上述相关概念，涉及行政法原则、行政法指导思想和行政法治理念的表述。（一）体现于《宪法》中的行政法治理念 1.《宪法》关于社会主义法治理念的相关规定可以有机渗入行政法治之中，它对行政法治起着虽然是间接的，但也是根本性的作用，如党的领导、人民当家作主和依法治国。

目前的行政法治理念分散在不同的行政法文件、不同的行政法典之中，甚至在不同的行政管理领域，以及不同地方的行政管理领域之中。其实，行政法治理念是一个非常抽象的概念，我们无法给它下一个确切的定义。

这实际上体现了法治国家、法治政府和法治社会一体化建设这一行政法治理念的一定内涵。因此，行政法治理念在行政法中的体现就应当有非常高的法律位阶。

关于数字治理问题，十四五规划提出了若干新的数字化理念，如云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实等。如在行政执法中就有一个非常重要的理念，就是行政主体要充分尊重行政相对人对陈述权和申辩权的行使，而听取陈述和申辩还不能够抽象为法治理念，在立法技术上就应当将这样的理念与行政法治理念本身予以区分。目前的理论认知将其归入行政法治理念是正当的，归入行政法原则之中也无大错。如何对每一个具体的行政法治理念进行表述是一个非常讲究的问题，例如，行政执法中的人民性，行政法治中行政主体对行政相对人权利的保护，行政法治约束和规范行政权的行使，行政主体要提高行政效率，行政法治的实施要走协商治理的道路等。总之，行政法治理念在《行政法典总则》中的表述要尽可能抽象，尽可能具有普遍意义，这也是促成行政法体系整体化所必需的。行政成文法体现行政法治理念能够强化行政法治理念的法律属性，赋予它相应的法治精神。

行政法治理念在称谓上应当形成共识，应当有确切的内涵，应当有合理的理论基础和正当的解释方法等。如《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法作为救济规则有自身的法治原则，也有相应的法治理念，而这些行政救济法基本都涉及了行政法治理念的内容。

这个规定是相当单薄的，与新的纲要无法同日而语。行政法治理念体现于《宪法》之中是无可厚非的，这些理念具有根本性和基本性，它们为《行政法典总则》对行政法治理念的整合和提炼奠定了坚实的基础。

这里所讲的‘法，行政法中是指成文法，首先会浮上心头的，就是作为法治主义的一种形态的‘依法行政的原理等概念所示的‘法律。关键词：行政法治理念。

除了《党章》之外，中共中央还制定了一系列党内文件，例如，中共十八大报告，中共十八届三中、四中全会决议，中共十九大报告，中共十九届四中、五中全会决议等都有行政法治理念的内容，而且有些内容非常具体、明晰。然而，这个认知并不科学，并不合理。质而言之，刑事立法和民事立法基本上没有上下位法的区分，而行政法从上到下排列了至少有5个位阶，即宪法中的行政法、法律层面的行政法、行政法规、地方性法规和政府规章。行政法治理念是行政法治顶端的问题，仅次于行政法的指导思想，但要高于行政法的基本原则，更高于行政法治的基本要求。

这也从一个侧面提醒我们，《行政法典总则》的制定并非易事，仅就行政法治理念在《行政法典总则》中如何体现，就需要做很大的文章。在行政法构成要素中，它处于相对顶端的地位，对行政法治的基本原则、相关规则和技术标准等起着统摄和指导作用。

通过《行政法典总则》进行表述，既能够形成一个统一的概念，又能够使诸多概念更加完整。这是《行政法典总则》整合行政法治理念的最重要的立法技术。

而规则是体现行政法中主体之间具体权利义务关系的要素，与上述这些相对抽象的要素容易区分。这实质上是对大数据时代行政法治的一个回应，该回应改变了我国传统行政法及行政法治中仅仅侧重于定性而忽视定量的状况。

例如，在《实施纲要》中有关行政法的指导思想与基本原则的关系就没有很好地进行表述，基本原则和基本要求之间也没有合理区分，其将合法行政、合理行政等传统上属于行政法原则的问题归入行政法的基本要求之下。如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等。例如，在治理体系和治理能力现代化之下，行政系统在社会治理中发挥作用，要为公众提供充分的公共服务。（四）价值引领上的优势 行政法的价值问题是行政法学研究中的基本问题之一。

坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限……创新行政执法方式健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件等。例如，《实施纲要》明确规定了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一和诚实守信原则，然而，这些基本要求与行政法治理念是有一定重合的，与行政法基本原则也是有一定重合的。

中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中也有这样的规定：国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。这是未来我国行政法治的题中之义，当然应当在《行政法典总则》中作出规定。

一些党的文件则明确提出反对官僚主义和形式主义，提出不要过度留痕，不要过多的行政检查，不要召开过多的会议，这实质上都与行政效能有关。这并不是说全球存在着具有普世性的行政法定义，而是行政法无论在哪一个国家，其功能都在于规范政府行政权，都在于对行政权的行使提供规则，都在于让行政权的行使和运作具有相应的程序规则。